漫修东吴第三十九讲:《土地管理法》修法与新一轮土地制度改革

发布者:范茜发布时间:2019-09-12浏览次数:10

2019年9月8日晚,广东外语外贸大学土地法制研究院教授,博导,中国民法学研究会副会长陈小君莅临苏州大学王健法学院,为我院师生作了以“《土地管理法》修法与新一轮土地制度改革”为主题的学术讲座,方新军院长担任本次讲座的主持人,与谈人为王克稳教授、章正璋教授、张鹏教授、李中原教授和程雪阳教授。

在本次讲座中,陈小君教授主要为讲述了(1)作为一个民法学者如此关注具有公法性质的《土地管理法》的原因;(2)《土地管理法》的修法历程;(3)本次修法的时代意义、主要内容和坚持的四个原则;(4)对本次修法的亮点评析;(5)以及对本次修法所涉及到的具体条文的反思意见和建议。

讲座伊始,陈老师对于自己作为一个民法学者却如此关注具有公法性质的《土地管理法》的原因进行说明。其认为,第一,不同性质的法律条文之间存在着无法隔离的关系,由于立法和法学的主观性,法的部门的划分是相对的,具有一定的模糊性,《土地管理法》调整的对象“土地”同时也是民法中‘物‘的重点。第二,与学理划分追求的纯粹性不同,立法更加关注特定的社会活动,所以它所规范的内容会具有复合型的特征。第三,从法律渊源的层面来看,作为行政法的《土地管理法》是对土地权利的约束,对土地公权力的张扬,要通过公权力来限制或划定维护、利用的边界。所以它必然存在和民法的协调,和司法的权力平衡的问题,甚至在一定程度上会成为民事法律的根据。陈教授认为,一部法律在立法的时候既能坚守自身的品质,又能兼顾和不同性质法律的协同适用,为自身的修订和其他法律的立法留下合理的制度接口是立法科学性的要求。第四,《民法总则》《物权法》《土地承包法》等相关私法规范关于土地权利的取得、确认、行使、保护等内容,受到《土地管理法》的限制或影响。

接下来,陈老师回顾了现行《土地管理法》的发展历史。这部法律1986年出台,至今已经修改过4次。1988年进行第一次修订,其主要动因是落实《宪法》修正案的相关条款。1998年进行第二次修订,顺应土地管理和利用方式的变革,全面规划土地用途管制,第一次确定了耕地保护的基本国策,提高土地征用补偿标准,建立起了土地督察制度。2004年进行第三次修订,确立了征收和征用并立的立法体制。2019年通过的新修订案是第四次修订,修订的目的是顺应时代的新变化,严格土地管理,加强土地调控,推进土地集约节约利用。

就本次修法而言,陈教授认为修法的动力源自十九大报告中提出的社会主要矛盾的转变。它适应了十九大报告提出的区域协调、乡村振兴,高质量发展、生态文明建设的发展战略的时代新需求。它的时代意义就在于坚持现有的体制,土地资源的配置及土地资源配置中的利益平衡。本次修法坚持正确方向、坚持问题导向、坚持制度创新、坚持稳妥推进。主要内容重点是针对“三块地”改革。第一,关于土地征收的问题上做了三个方面的完善,首次对公共利益进行明确界定;首次对征收条件给予规范;改革规范征地程序;第二,关于集体经营性建设用地入市有两个亮点:明确入市条件;明确集体经营性建设用地入市后的管理措施;第三,关于宅基地的问题。健全宅基地权益保障方式,保证户有所居;明确允许宅基地自愿有偿退出;关于宅基地的管理制度进行规范;第四、关于“三块地”改革的其他方面进行修改。强化耕地尤其是基本农田的保护;为多规合一和建立国土空间规划体系预留空间;适当下放农地转让审批权限。

陈老师认为,《土地管理法》本次修订是依法改革的典范,立法立场坚定,态度认真,立足现实症结。对民事权利和管理权力纠缠中的利益协调衡平有了进一步的认知。体现了一定的法律专业精神。不过,其认为,本次修法也有不如人意之处。

其一,关于征收制度。新法增加了征收必须基于公共利益的需要这一要求,对征收的条件加以目的限定,又与《宪法》、《民法总则》等法律相衔接。但是在“成片征收”的问题上,其认为,一些成片征收不是纯粹的公共利益,在性质上属于“伪征收”。另外,征收程序中缺少了救济条款,进步不是很明显。

其二,宅基地使用权制度中的许多重要问题没有进行讨论和规范。比如关于对于宅基地准所有权的看待问题;宅基地的放开入市问题;村民自愿有偿退出宅基地的规则不明问题。

其三,关于集体经营建设用地的入市和入市后的管理问题的相关修法存在以下问题;法律概念逻辑混乱。有以下几点未言明:1、什么是经营性。2、土地所有权人可以将建设用地出租、出让。将出租和出让并置,导致概念的混淆,可能破坏已有的法理以及普适的法制度体系。3、取消了原征求意见稿中的增值收益调节金的规定;集体建设用地如何解禁不明朗;特别是城乡统一建设用地市场的制度未构建。

其四,关于耕地保护的问题,在土壤改良的要求上态度不够强硬,在落实耕地保护职责方面的制度设计不合理,耕地保护条文遮遮掩掩、欲说又罢,相互矛盾,影响对耕地保护义务的实现。

其五、关于土地规划。陈教授认为其在规则上较为空泛,是一条具有宣誓意义的条文,没有可操作性的制度支撑。

最后,陈老师还讨论了节约集约原则导入问题,土地平等保护的问题,集体土地主体的明确和权利问题,城市中建设用地使用权的续期问题等现实较为突出问题,认为在这些领域,《土地管理法》都没能给予足够的回应。

陈老师的讲座持续了2个多小时。讲座结束后,诸位与谈人各抒己见,展开热烈的讨论。最后在一片热烈的掌声中,本次讲座落下帷幕。


(供稿:黄千惠,审校:程雪阳)