2019年11月12日上午9点，应全国人大常委会法制工作委员会邀请，我院副院长程雪阳教授到全国人大常委会机关办公楼第六会议室作“中国土地制度的宪法秩序”主题讲座。讲座由全国人大常委会法工委武增副主任主持，全国人大常委会法制工作委员会机关党委、宪法室、经济法室，全国人大常委会办公厅研究室等部门的同志参加了此次讲座。
讲座开始，武增副主任首先表达了对程雪阳教授和与会各位领导和同志的欢迎。武主任指出，土地制度是国家的一项基础制度。党的十八大以来，土地制度改革继续加速推进。2015、2017和2019年，全国人大常委会相继向国务院作出三次授权决定，在全国三十三个试点地区调整适用《土地管理法》《房地产管理法》等法律的有关条文，并最终在2019年8月修改通过了这两部法律。然而，部门法的修改和完善离不开合宪性的检验，而宪法的研究和适用也要和部门法相结合。土地法律制度在进行调整和改革的过程中，是否能从宪法中找到确实依据，怎样处理好土地法与宪法的关系，能否理清土地法中的宪法秩序，对于改革的进一步推进显得尤为重要。鉴于程雪阳教授在这个方面素有研究，因此专门请其到法工委来与大家一起讨论和研究这一问题。
程雪阳教授的报告主要以现行宪法第10条5个款项为主线，结合《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律、法规的历次改革与完善来分析我国宪法中的土地制度条款的历史变迁，适用难题以及其规范含义。程雪阳教授在报告中提出：
（1）宪法第10条第5款所规定的“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，在宪法土地条款中应当居于统领地位，拥有指导和辐射前4款的功能；
（2）宪法第10条（特别是宪法第二修正案修正后的第10条第4款），在保持公有制和所有权不变的前提下，为我国建立长期且稳定的土地财产权制度，为投资建设建立了稳定的市场信用机制。正是这一伟大的宪法修正案而不是“以低征高卖为核心的土地财政”，为此后三十年我国经济和社会的快速发展奠定了坚实的制度基础；
（3）新修订的《土地管理法》关于“成片开发建设属于公共利益的规定”具有合宪性，但“成片开发”的实体标准应当在《土地管理法实施条例》中从严认定，不能将土地储备的市场行为也纳入其中；新的《土地管理法》在土地征收领域所建立的“区片综合地价”虽有其客观合理之处，但如何与集体经营性建设用地入市所形成的市场价格进行平衡，需要立法机关在《土地增值税法》（草案）重点关注；新的《土地管理法》没有明确规定哪一级政府必须做出征收决定，属于一个立法漏洞，应当在《土地管理法实施条例》中尽快解决；
（4）宪法第10条第1款和第2款的规范性质应当定位于授权性规范，其规范含义是“宪法授权国家和集体通过宪法解释、法律具体化、市场交易，公益征收以及无偿没收等五种方式将城市、城市郊区和农村的土地转变为国家所有，其他方式不具有合宪性，而且这两款也并不意味着城市必须建设在国有土地上，或者只有在国有的土地上才能进行城市以及现代工商业建设，新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的规定具有合宪性，但同时该法继续保留的“城市市区的土地属于国家所有”的规定未来需要进一步解释，以明确其含义。
因为讲座涉及的内容较多，程雪阳教授的报告持续了将近两个小时。讲座结束之后，参加本次讲座的领导和专家就《森林法》的修订与宪法的关系，宪法第9条与宪法第10条的关系，土地征收程序的完善，土地征收主体的确定以及被告资格的认定、土地财产权的类型以及其适用范围等问题进行了热烈的讨论。
讨论结束之后，武增副主任做总结发言。其指出，此次讲座对于法工委深化宪法与其他部门法关系的认识，做好自身所承担的宪法解释、合宪性审查以及其他立法修法等工作很有意义。因为临近中午，不得不宣布此次讲座结束，最后，武主任邀请程雪阳教授日后有机会再次莅临讲座。
本次讲座在热烈的掌声中圆满结束。
