“行政法秩序下的行政批示行为研究”讲座圆满举行

发布者:范茜发布时间:2018-12-20浏览次数:10

2018年12月12日晚,西南政法大学行政法学院教授,博士生导师王学辉应邀来到我院,为我院师生作了关于“行政法秩序下的行政批示行为研究”的讲座。我院黄学贤教授主持了本次讲座,与谈人分别是我院杨海坤教授,王克稳教授,程雪阳副教授、施立栋讲师和石肖雪博士后。同学们认真聆听了讲座。

讲座伊始,王学辉教授阐述了当下关注行政批示的原因。首先他认为,在当下的行政法学界,行政批示往往被排除在行政法学体系之外,被定义为一个行政过程行为和内部行为,对行政批示的研究也是少之又少。然而在现实中,行政批示对中国管理秩序的运行起着非常关键的作用,王教授指出,在他近年来的调研中,对外发生法律效力的行政行为几乎都与批示有关,尤其在行政执法领域,每一个行政执法决定的做出都离不开相关负责人的批示。其次,批示制度已经成为我国管理秩序运行中权力表达与信息交流的重要方式,各级官员的批示在处理各种问题上的“决定性作用”已然是中国政治的一部分。从“秦始皇日批60石文书”,“汉以文书御天下”到新中国成立后的“请示报告制”,无不体现了“批示”的重要作用。批示传统在中国由来已久,是非常重要的“本土资源”。

那么为什么在中国社会中发挥如此重要作用的批示,当今行政法学界却缺少深入的研究呢?王教授认为有以下原因。一是认为批示不是一种正式公文不值得研究。为规范党政机关公文处理,国务院在2012年下发了《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《工作条例》),《工作条例》中规定的十五种公文形式并不包括“批示”,现行行政法体系中也没有行政批示的影子,而从法律规范来看,行政批示也非法律用语,它是行政机关负责人权力运行的一种行政习惯,是行政负责人行使决策权的重要方式,是一种“非正式法律制度”。这就会产生一个误解,认为批示不是一种正式公文就不需要研究,其实批示的背后是行政权力的运行,作为一种真实存在的权力行为非常有研究的必要。二是在行政法传统上,行政批示应当属于行政组织法的范围,因为组织法的问题向来不会进入司法程序,不是“法律人的法”。行政批示行为仅产生于行政机关内部和纵向关系之中,实施者均为行政机关负责人,在一个为官为上的文化传统中来研究或者说规范机关负责人的行为,这本身就有了忌讳,也产生了许多的顾虑。三是行政法学界一直认为行政批示行为属于内部行为和过程性行为不值得研究。因为现行行政法总是研究外部行政行为和可提起诉讼的行为,所以批示行为被现行制度排除在行政法秩序之外,是一种特殊行为。随后针对行政批示的定位,王教授认为,应该将其置于整个行政法的秩序之下,即既研究外部行政法问题,又要研究内部行政法问题。此外,王教授还提出,应该辩证地看待行政批示的功能,充分看到其存在的积极和消极的方面。积极功能包括领导对部门的工作可以通过批示行为加以监督;快速高效的解决问题等;消极功能包括批示对依法行政产生的消极影响;批示与负责人的个人偏好密切相关,而且还存在着滋生腐败等不可忽视的问题。

针对行政批示行为所产生的乱象究竟应该如何规范?王教授提出了四点建议。第一,将“个案批示行为”纳入行政诉讼的范围;第二,在行政体系内部建立行政批示备案审查制度,实现行政批示的内部治理;建立批示公开制度,让权力在阳光下运行;第三,在行政体系建立“内部问责制度”;第四,加强行政负责人自身的法律意识和个人素养。

王学辉教授讲座结束后,他与谈专家纷纷发表高见,针对行政批示的分类研究和规范方法做了相应的补充。同学们也提出了自己的想法与观点,王教授对此进行了认真回应。

最后,在热烈的掌声中,本次讲座落下帷幕。


(供稿:黄千惠)