漫修东吴学术论坛第44讲:何海波教授谈法院对规范性文件的附带审查

发布者:范茜发布时间:2019-12-24浏览次数:126

2019年12月23日晚,漫修东吴学术论坛第44讲在我院B201大会议室举行。清华大学法学院何海波教授应邀作了题为“法院对规范性文件的附带审查”的讲座。讲座由我院黄学贤教授主持,杨海坤教授、上官丕亮教授、程雪阳教授、陆永胜副教授、陈仪副教授、施立栋副教授、石肖雪老师、王俊老师等院内外师生百余人参与了本次讲座。

黄学贤教授首先对何海波教授来我院讲学表达了热烈欢迎,并向在座各位师生简要介绍了何海波教授的研究领域、学术成就与研究风格。

紧接着,讲座正式开始。

首先,何海波教授对为什么会关注我国规范性文件的附带审查制度作了简要介绍。他认为,今天中国在很大程度上并不是法律治国,而是“文件治国”,因而要想实现全面依法治国,离不开对规范性文件的治理。而法院对规范性文件的审查正是其中必不可少的一个环节。2014年《行政诉讼法》的修改引入了规范性文件的附带审查制度,这对于行政诉讼而言是一个新的契机,但也给法院带来了挑战与压力,尤其是其实施效果不甚理想,需要加强理论研究与制度反思。

接下来,何海波教授从如下四个方面讲解了其研究的核心观点。

第一个方面是规范性文件审查的定位,核心问题是法院应不应当依职权主动对规范性文件进行审查。在中国,规范性文件审查的性质是附带审查,是为解决具体行政行为合法性服务的,审查的结果只能对规范性文件产生个案效力。何海波教授主张,法院在具体案件中应当主动审查规范性文件的合法性,以切实贯彻行政诉讼的宗旨。

第二个方面是纳入审查的规范性文件范围。何海波教授认为应当对规范性文件进行全面审查,即凡是与被诉行政行为合法性有关的各种规范性文件,法院都应依职权主动审查。审查体系应当完整,避免有所遗漏。对规范性文件的界定,应当不论名称,而看实质,即其内容是否具有普遍的约束力。

第三个方面是规范性文件审查的程序。何海波教授主张,在规范性文件审查过程中,法院可以听取规范性文件制定机关的意见,检察机关可以支持起诉,与规范性文件有关的组织和公民可以作为法庭之友发表意见,必要时可邀请专家学者参与。

第四个方面是规范性文件合法性审查的标准。何海波教授提出了审查规范性文件的三项标准,分别是上位法标准、程序标准与明显不当标准,并对这些标准作了详细的分析。

在主讲的最后,何海波教授总结了规范性文件附带审查制度应当贯彻的“八字方针”——主动、全面、审慎、适度。他认为,在中国语境下讨论规范性文件审查的问题,归根结底的症结在于法官的地位、权威性和独立性未能得到充分保障。何海波教授展望道,期待未来中国司法权威的提高,也期待法官们拥有更多的知识、智慧和勇气。

在何海波教授讲解结束后,黄学贤教授、杨海坤教授、上官丕亮教授、程雪阳教授、陆永胜副教授、陈仪副教授、施立栋副教授、石肖雪老师、王俊老师等分别发表了与谈意见。

黄学贤教授认为规范性文件的审查是一个极具实务性的问题,2014年《行政诉讼法》修改之前,法院实际上也拥有依职权对规范性文件进行审查的权利,修法后只是新增了依申请进行审查这一个途径,且当事人申请后法院不能回避,这激活了法院审查的积极性和主动性。关于审查范围,黄学贤教授认同何海波教授的全面审查主张,即只要作为被此诉行政行为依据的文件,都可以进行审查,并且应该建立统一的合法性审查标准。此外,黄学贤教授还围绕将规范性文件审查纳入公益诉讼、附带审查制度与其他现有规范性文件审查机制之间的衔接等问题,发表了评论。

杨海坤教授认为,何海波教授所选取的研究主题立意极好,规范性文件的审查促进了宪治的发展,推动了全面依法治国,也促进了法院地位的提高。该研究内容很有新意,敢于针对现存问题提出自己的创新,做到了思想解放,并且体现了以人民为中心。但在规范性文件审查中赋予法官更大的权威,关涉法官的素质水平,我国许多法官目前的水平可能不堪此重任,同时也会加重法院工作量。因此这方面研究还是具有一定难度的,具有过渡性、渐进性和不彻底性,但我们应当朝着这个大方向努力。

上官丕亮教授建议主讲人重视对规范性文件的审查结果这一部分内容的研究,要关注其运行实效。对规范性文件的审查标准是法律,而法律是根据宪法制定出来的,故在对合法性审查时应当考虑宪法的精神和价值,关注审查文件是否违背宪法基本原则和基本权利。上官丕亮教授同时建议,应重视对附带审查案例的分类总结研究。

程雪阳教授对何海波教授的观点予以赞同,认为在我国这样一个行政主导的国家,对规范性文件的审查确实是一个重要问题。同时,对于何海波教授提出的批复也应当纳入审查范围的观点,提出了自己的疑问:传统观点认为批复属于内部行政行为,其是否应该作为规范性文件附带审查?审查的结果是什么,有哪些类型,有什么后续效果?何海波教授随后对其进行了解答。

陆永胜副教授从宪法的角度提出,对规范性文件的审查中隐含着对其合宪性的审查,那么有没有可能在法律缺位时直接以宪法为标准审查规范性文件?规范性文件审查应当重视与宪法的衔接问题,发挥宪法的识别作用。法院审查规范性文件时,应该强化说理,而不是在判决中直接得出判断结论。在此问题上,宪法和行政法还有很大互动合作的空间。

陈仪副教授认为,我国实践中文件治国的问题确实突出,规范性文件更容易对人民生活产生直接影响,比如各地房市限购令。在此背景下,对规范性文件进行审查,其重要性可能更甚于对规章的审查。但何海波教授的论文中对规范性文件审查结果部分论证不够详尽,在规范性文件审查完结之后,可以考虑设置一个公开平台,以保证信息对外受到监督。

施立栋副教授从法律解释的层面提出三点意见。一是应回归到《行政诉讼法》文本,该法第53条规定的由当事人驱动的法院依申请审查机制的效果仍是有限的,如果同时关注第64条所引入的司法建议机制,对所讨论的主题可能会有新的启发。二是现有文章中罗列的审查标准仍缺失部分要件,对于规范性文件而言,还应当包含具备立法事实这一要件,而实践中颁布的一些规范性文件在这一要件上是缺失的。三是由于《行政诉讼法》第53条被置于“起诉和受理”一章中,而何海波教授所主张的该条“提起诉讼时”不应该限定解释为在起诉过程中的观点,从法律解释的视角看存在着一定障碍。

石肖雪老师提出,规范性文件审查的主要问题在于,《行政诉讼法》修改之后,规范性文件的审查没有达到我们预期的效果。何海波教授提供的解决方案是扩大法院对规范性文件审查的空间,在空间扩大的基础上,他对于审查深度采取的态度是较为克制、谦抑的。但是对规范性文件的审查标准及其评价方式应当是多元的,主要考虑到审查能力,包括立法机关、司法机关和行政机关的权力分配与角色定位等问题。

王俊老师结合自己亲历的实践中文件治理乱象,就如何寻求相应的权利救济表达了困惑。何海波教授也给予了解答,并指出个案对于推动法治所具有的积极意义。

在场的同学也纷纷把握住机会,就规范性文件附带审查的判准时等问题,向何海波教授进行了提问,何教授一一作了耐心细致的解答。

最后,在热烈的掌声中,本次讲座落下帷幕。


供稿:冯静雯

摄影:李雨铖