《土地管理法实施条例》修改相关重大问题学术研讨会成功举行

发布者:范茜发布时间:2020-04-30浏览次数:10

4月25日下午,《土地管理法实施条例》修改相关重大问题学术研讨会采用腾讯会议辅以同步直播的形式顺利召开。

本次会议由《中国土地科学》编辑部、郑州大学中国土地法研究中心、广东外语外贸大学土地法制研究院、苏州大学王健法学院土地法与公共政策研究中心主办,苏州大学王健法学院土地法与公共政策研究中心具体承办。来自理论界的各大高校、科研院所的研究人员(不仅包括法学界,还有经济学、土地管理学、社会学界),来自管理部门包括自然资源部、农业农村部相关司局、最高法院相关业务庭、地方各级自然资源局和法院的相关人士,来自实务界的土地评估和科技公司、银行、律师事务所等单位的专家,以及自然资源报等媒体人士共150余人参加了场内会议,另有600余人同步观看了场外直播。

本次会议以“《土地管理实施条例》修改相关重大问题”为主题,以《土地管理实施条例》修改为背景,聚焦“集体土地征收制度”“集体建设用地入市”“宅基地有偿退出”和“国土空间规划”等重大议题分单元进行了深入研讨,为《土地管理实施条例》修改完善积极建善言献良策。

会议的开幕式由苏大法学院土地法与公共政策研究中心主任程雪阳教授主持,《中国土地科学》编辑部执行主编王庆日研究员作为主办方代表致辞,全国政协委员、郑州大学中国土地法研究中心主任、国家社科基金重大项目首席专家沈开举教授和广东外语外贸大学土地法制研究院名誉院长、国家社科基金重大项目首席专家陈小君教授分别代表会议主办方作基调发言。

开幕式主持人程雪阳教授在会议开始首先介绍了此次会议的背景。他表示,2019年《土地管理法》修正完成后,土地管理制度取得很多重要的改革成果。但《土地管理法》是一个框架性的法律,需要依赖于具体实施条例的完善和执行才能真正在土地制度实践中落实,今年3月底,负责这部行政法规起草工作的自然资源部向社会公开征求对这部条例的修改意见,包括理论界和管理实务界(特别是地方各级自然资源管理部门)都对此给予了高度关注。在这种背景下,几家主办单位专门针对《土地管理法实施条例》的制度完善和法律表达来召开本次专题研讨会,从而一方面推动我国土地法研究和交流工作,另一方面助力《土地管理法实施条例》的修改完善。

《中国土地科学》编辑部执行主编王庆日研究员在代表主办方的致辞中指出,此次我们会议的选题实际意义重大,2019年十九届四中全会把推进国家治理体系现代化提上日程,从2020年起新修订的《土地管理法》已正式实施,此次会议针对《土地管理法实施条例》中的一些重大问题展开学术研讨可以为条例的修订完善提供有益的借鉴和参考,这对促进我国土地治理体系和治理能力现代化具有非常重大的意义。

沈开举教授在基调发言中简要介绍了郑州大学承担的国家社科基金重大项目的进展情况,对《土地管理法实施条例》提出了具体的修改意见。他认为,本次条例的修改要特别关注建设用地审批权下放后的中央与地方关系,国务院自然资源部门要把土地管理工作重点放在编制国土空间规划以及监督规划实施管理上,同时让省级政府切实承担起对国土资源的管理职能及权责,从而实现事权与财权的匹配。他认为按照中央正确处理市场与政府关系的改革要求,本次条例修改意见稿中仍然采用计划管理这样的提法欠妥。对于备受关注的集体建设用地入市以及土地的综合利用等问题,期待本次条例修改能给予回应。

陈小君教授在基调发言中从制度逻辑和实践图景两个方面阐释并评价了《土地管理法实施条例》的效力位阶、立法依据和应然内容。她指出,条例作为行政法规,应当依据《立法法》第65条第2款第1项将《土地管理法》明确授权的不确定法律条文明晰化和具体化,而不应是对旧法的简单修补。她建议将农村土地制度改革的实践样本与《土地管理法》融汇作为《土地管理法实施条例》的重要基础。针对《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)在制度逻辑的贯穿和实践图景的洞察方面存在组合度较弱和适应性不足等问题,她认为应当强化法治思维,予以系统反思和梳理。

本次研讨会分为四个单元。

第一单元由广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞教授主持,围绕“《土地管理法实施条例》修改与集体土地征收制度改革的法律表达”议题,厦门大学法学院刘连泰教授、中国人民大学法学院石佳友教授、红星美凯龙家居集团副总裁岳晓武先生、北京师范大学法学院副院长袁治杰副教授先后进行主题发言。

刘连泰教授认为征收条款和征用条款在我国立法中经历了“浑沌的立法例”“浑沌中的分立”以及“分立中的浑沌”三个阶段,建议将土地征收制度与征用制度以及临时用地制度作出明确的划分。对于《土地管理法实施条例》(征求意见稿),他的评价是“中规中矩”“突破不大”。

石佳友教授针对土地征收补偿制度的完善提出建议:首先应当按照公平合理补偿原则和法治原则完善土地征收补偿制度;其次对土地征收估价宜采用市场比较法、售价比较法和收益资本化方法等有效估价方法;最后,片区综合地价应更接近“公平合理补偿原则”之下的“市场价值”。

岳晓武先生认为研讨应在新《土地管理法》已通过实施的前提下进行,处理好理想与现实、突破与完善、理论与实操的关系,注重法律的完善和落实。对于土地管理法实施条例修改与土地征收补偿制度的完善,首先要限定土地征收范围,建议采用“实体目录列举+程序认定”的方法对“为公共利益的需要”进行界定,条例中应当明确成片开发建设标准的原则和方法;其次是规范完善土地征收程序,应当坚持“事前告知、事中参与、事后救济”,建议条例对“多数”、“个别”等进行具体明确,并细化批后“公告”和“实施”的程序与内容;最后的关键是要把握土地对于农民的多重功能,采用“公平市场价格+适度分享增值收益”以及“直接补偿+间接补助”相结合的方式,对被征地农民进行充分合理的补偿安置和多元保障,建议条例在征收农用地按“区片综合价+社保费用+青苗补偿”补偿安置的基础上,明确征收集体建设用地、宅基地和集体未利用地补偿安置标准的原则和方法,征收集体建设用地可以按照集体建设用地使用权市场价格及地上物重置价给予补偿安置,征收未利用地可以按照周边农用地征收价格的一定比例给予补偿。

袁治杰副教授结合德国的土地征收经验对土地的征收程序提出了设想方案,他提出征收程序应将项目立项和征地两者打通,并指出《征求意见稿》存在土地的征收程序不够正式、程序正式启动的时间点不明确等问题。

在第一单元的自由讨论环节,苏州大学公法研究中心主任,苏大法学院土地法与公共政策研究中心学术委员会主席王克稳教授、苏大法学院土地法与公共政策研究中心主任程雪阳教授、农村发展研究所(美国)北京办事处首席代表李平先生先后进行发言评论,随后红星美凯龙家居集团副总裁岳晓武先生对相关问题进行了回应。最后由高飞教授对本单元进行了总结。

第二单元由苏大王健法学院土地法与公共政策研究中心学术委员会副主席张鹏教授主持,中央财经大学法学院宋志红教授、上海大学法学院李凤章教授、吉林大学法学院李国强教授、中南财经政法大学法学院陆剑副教授围绕“《土地管理法实施条例》修改与集体建设用地入市改革的法律表达”议题进行主题发言。

宋志红教授对完善集体经营性建设用地入市方式提出建议:第一要为“集体经营性建设用地出租”正位,因为“出租”是一种债权行为,因此不能对其适用跟出让同样的管制措施;第二,应当为集体建设用地整备入市提供制度供给;第三,应当为农村集体经济组织自主开发利用提供制度供给,特别是应当允许其在不转让的情况下,自行登记集体经营性建设用地使用权;第四,应为农村集体经济组织抵押集体经营性建设用地使用权提供法律依据;最后,应为创设集体公益性建设用地使用权提供法律供给,建议实施条例增加农村集体经济组织拨用集体公益性建设用地使用权的规定,进而促进集体建设用地的规范和多元供应。

李凤章教授认为实施条例征求意见稿对集体出让设置了严格的条件,加上严格的计划管理,重新堵死了集体出让土地使用权可能扩大土地一级市场供应的路径,可能强化对土地出让金的依赖,建议修改相关条款,否则会违反立法法,也跟国家推进从土地财政向税收财政的转型方向背道而驰。

李国强教授提出《土地管理法实施条例》中第36条首先应当明确存量建设用地的范围,具体规定“存量建设用地”转用的条件,进而确保公益用地和宅基地的用地需求,其次是要明确采取土地整治等方式进行调整的基本规则。

陆剑副教授梳理了建设用地使用权出租的立法沿革、对建设用地使用权出租进行功能定位,对支持和反对建设用地使用权出租的观点进行了对比分析。

在本单元的自由讨论环节,由重庆大学法学院王霞萍博士进行了提问,上海大学法学院李凤章教授进行了相关的回答,陈小君教授接着就集体经济性建设用地入市的权利展开讨论,最后由张鹏教授进行了总结发言。

本次会议第三单元由《中国土地科学》编辑部蒋仁开研究员主持。围绕“《土地管理法实施条例》修改与宅基地有偿退出改革的法律表达”议题,广东财经大学公共管理学院张鹏副教授、广东外语外贸大学土地法制研究院曹益凤讲师、广东外语外贸大学土地法制研究院许英博士后依次作主题发言。

张鹏教授针对宅基地有偿退出制度法律表达的完善发表看法。他指出《土地管理法》第66条和第62条在《土地管理法实施条例》中没有对应规定,他认为重要条款的缺失会对规范实践造成影响。在未来制度和法律完善方面,他认为应当从住房保障、规划引导、有偿使用、合理税费、自由流转五方面开展政策试点,推动法律制度变迁。他对此次修法的谨慎做法表示肯定,认为宅基地自由流转的最佳历史时期尚未到来,适当的宅基地盘活或许为当下的最好出路。

曹益凤讲师的发言主题为“宅基地退出类型化分析与立法回应”,主要从宅基地退出的文本考察、宅基地退出的类型化解读、宅基地退出的立法回应这三方面展开论述。她立足法律文本与政策文本,对宅基地退出进行了细致地文本考察,并以此为基础,以分类图表的形式对宅基地自愿退出和强制退出的可能情形进行深入分析,还特别区分了闲置宅基地中自愿退出和强制退出的不同处理方式。在宅基地退出的立法回应方面,曹益凤讲师针对《土地管理法实施条例》(修订草案)(征求意见稿)第47条“宅基地有偿退出和盘活利用”提出了完善建议。她结合类型化分析,在该条款中增加了宅基地强制退出(即收回),以及一户多宅的处理规定,并提出应再新增一条文,明确规定宅基地收回程序及其救济。

许英博士后在发言中建议:第一,厘清政府和村集体经济组织在宅基地管理上的职能分工。第二,应当考虑宅基地流转主体范围、流转程序设置、流转收益分配等因素。第三,应当建立“居住有保障”为原则的宅基地有偿退出制度。第四,设置分类处置的宅基地制度法律责任制度。

在自由讨论环节,新疆自治区党委党校杨毅斌老师、中国人民大学法学院石佳友教授、河南省周口市川汇区政法委田竞女士先后发言,最后蒋仁开研究员对本单元进行了总结。

第四单元由广东外语外贸大学土地法制研究院副院长张淞纶副教授主持。围绕“《土地管理法实施条例》修改与国土空间规划及相关制度改革”议题,广州市自然资源与规划局刘禹先生、西南大学法学院赵谦教授、中南财经政法大学法学院李俊副教授、广东外语外贸大学土地法制研究院孙聪聪讲师先后发表主题报告。

刘禹先生结合广州市相关集体建设用地使用权流转实践经验,分析了集体土地开发建设与法定规划编制实施存在的主要矛盾,解决思路是坚持规划引领,分类实施;坚持整村统筹,综合整治。

赵谦教授通过对各类规范性文件的梳理,他认为“多规合一”与“国土空间规划”,从概念阐释到文本表达皆存在较多歧义甚至是规范设定瑕疵。

李俊副教授阐述了土地总体规划权行使理念的分层架构与“用途管制”分类下土地总体规划权的行使限制,强调规划权体系的构建是实现土地合理利用的前提,也是中国土地治理的核心内容。他认为,只有在土地利用权力束和土地财产性权利束的互动下,规划权的内部体系与外部体系才能获得统一,土地资源才能得到最合理的配置。

孙聪聪讲师认为空间规划的价值最终是要矫正空间失衡、实现空间正义。她建议在条例第四条国土空间规划的编制要求中增加“强调国土空间规划应当按照党中央、国务院的规定”的字句、第五条国土空间规划的审批程序中增加“村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”的内容。 

会议闭幕式由郑州大学中国土地法研究中心王红建副主任主持。苏州大学苏州大学公法研究中心主任、苏大法学院土地法与公共政策研究中心学术委员会主席王克稳教授作会议总结。

王克稳教授认为,首先本次会议打破了学科的界限,参会专家有宪法学者、行政法学者、民法学者、有理论工作者也有实务工作者,有学界的大咖也有青年才俊。不同学科的学者共聚一堂研讨一个主题,共同奉献了一场思想盛宴。其次,本次会议四个单元的议题相互关联,是一个有机的整体。第一单元的议题和第二单元的议题实质是一个问题的两个面向,即集体土地征收和集体建设用地入市,两者间存在一些紧张关系,允许集体土地放开集体经营性入市就必须禁止公权力进入经营性土地征收。如果要允许经营性土地征收,则集体经营性土地入市难以真正解禁。解决这一矛盾,他认为必须在立法上找到突破口,即解决土地资源的配置取决于政府和市场谁来发挥作用的问题。

最后,本次线上学术研讨会在18:30圆满闭幕。程雪阳教授在会议结束时宣布本次会议四家主办方将在6月中旬举办以成片开发征收为主题的第二场学术研讨会,敬请感兴趣的研究人员和土地法爱好者关注。


(苏州大学王健法学院硕士研究生杨扬和刘婕供稿)