“成片开发征收制度完善”学术研讨会成功举行

发布者:沈险峰发布时间:2020-06-14浏览次数:10

613日下午2点,由我院土地法与公共政策研究中心、广东外语外贸大学土地法制研究院、郑州大学中国土地法研究中心共同主办,我院土地法与公共政策研究中心具体承办的“成片开发征收制度”完善学术研讨会以腾讯会议辅以同步直播的形式顺利召开。来自理论界的各有关高校、科研院所的研究人员,来自包括自然资源部、最高人民法院、各级自然资源局和地方法院、律师事务所、土地规划咨询公司、不动产评估公司等单位的300余人一同参加了此次会议。

 本次会议是专题会议,聚焦“成片开发征收的理论思考”、“成片开发征收的必要性及其内涵”、“成片开发征收具体制度的设计”以及“成片开发征收与司法审查”等四个议题分单元进行深入探讨。

 会议的开幕式由我院土地法与公共政策研究中心主任程雪阳教授主持,郑州大学中国土地法研究中心主任、全国政协委员沈开举教授代表会议主办方致辞。

 开幕式主持人程雪阳教授在会议背景介绍时表示,虽然今年11日开始实施的《土地管理法》建立了“土地成片开发征收”这种新制度,但该项制度的内涵、外延和实体标准留给自然资源部来进一步形成,具体如何形成,需要进行研究。而且,该项制度与具体公益项目征收制度、集体经营性建设用地入市制度如何进行衔接,也需要进一步研究。由此,在法律层面界定“成片开发征收”正在成为中国土地制度研究领域的一个“哥德巴赫猜想”。但因为《土地管理法》已经开始实施了,因此迫切需要理论界和实务界来集体攻关这一理论、制度和实践难题,确保该项制度的合宪性和合法性。

 郑州大学中国土地法研究中心主任沈开举教授代表主办方的致辞中指出,此次会议研究的问题具有集中性,是从小切口来做大文章。他认为,同“公共利益”一样,“成片征收”也是一个具有争议性的话题。“公共利益”界定和“成片开发征收”都不是简单的判断题,需要靠相应的机制来保障其形成和实施。这种保障机制应当包括吸纳社会各界参与发表不同意见,行政机关和司法机关在听取各方意见的基础上作出判断。沈教授认为,在研究“成片开发”这一问题时,应当秉持两点,第一就是尊重现行立法。第二就是把握好立法精神,因为“成片开发征收”标准的制定是一种解释性立法,因此不能违背立法原意,更不能无限扩张性解释,否则会回到旧《土地管理法》的老路上去。

 本次研讨会分为四个单元。

 第一单元由东南大学法学院顾大松教授主持,围绕“成片开发征收的理论思考”议题,自然资源部老年科学工作者协会土地与环境专业委员会主任、原国家土地管理局规划司副司长郑振源先生、四川大学经济学院姚树荣教授、北京大学法学院楼建波教授、厦门大学法学院刘玉姿助理教授先后进行主题发言。

郑振源先生针对成片开发征收的合宪性和经济合理性进行发言。他首先界定“成片开发征收”指的是政府强制性地拿走成片土地的所有权或者使用权,并且给予公平合理的补偿。“公共利益需要”是实施征收的唯一要件,并强调“公共利益需要”的实质就是“提供公共物品和公共服务的需要”,把向工商业、房地产业供地也说成“公共利益需要”,就十分勉强了,合宪性会受到质疑。郑主任认为,从宪法和经济合理性的角度,建设开发区、新城、新区,要禁用成片开发征收的模式,而应改用“产城融合发展”的模式,即,政府可以在预定地区,按规划征收少量土地,建设路、水、电、气等市政工程、基础设施、公共服务设施和绿地,然后用市场配置方式,在市政工程网格中,通过城乡统一的建设用地市场出让或出租宗地的建设用地使用权。其认为,这种模式既符合《宪法》公共利益原则,又能提高土地配置和利用效率,同时避免成片征地造成失地农民贫困化。同时,其还指出,“成片开发征收”的另一用途在于推动城市更新,包括城中村、城边村、乡镇工业园等“三旧改造”。

姚树荣教授从政治经济学的角度来分析“成片开发征收”。其认为,“成片开发征收”入法是多方利益博弈和协调的产物。界定“成片开发征收”应跳出技术性思维,从有利于解放和发展社会生产力,有利于我国经济高质量发展与新旧动能转换,有利于维护最大多数人的利益,有利于平衡好国家与农民、公权与私益的关系,找到社会各群体的最大“公约数”,做到改革、发展与稳定相统一。从国家发展大局把握“成片开发征收”,既不可失之于宽,也不可失之于严,而应按照分区域、差别化、渐进式的原则进行界定。对低于国家城市人均用地标准的区域,界定标准应从严;对高于国家标准的区域以及国家和省级政府已经批复的新城新区,可适度放宽,但商业性开发与工业园区建设应排除在外。

楼建波教授以“成片开发建设需要土地是例外吗”为题进行发言。其认为,同《土地管理法》列举的其他公共利益项目相比,“成片开发”有其特殊之处,其从集体谈判的困难和土地开发的效率两个角度论证了这种特殊性。不过,在其看来,只有在无法用经营性建设用地使用权出让来解决问题的时候才能用“成片开发征收制度”,同时“成片开发征收”的“公共利益”缺陷,可以通过程序和补偿的特别规定来进行弥补。例如,我国台湾地区区段征收制度中有抵价地的制度安排,大陆新《土地管理法》第50条也规定“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营新办企业”,这一规定应当用好。最后,他提出,《土地管理法》规定“成片开发”由县级以上人民政府组织实施,自然资源部未来应当对这一句话做出符合实际的解释,不应把“组织实施”界定为“所有的开发项目从头到尾做完”,而应当限于“基础设施和公共服务设施”。

刘玉姿助理教授从“成片开发建设”的发展历程中总结出“成片开发征收”具有土地开发与土地征收的双重属性。也正是因为这种双重属性,才会导致该项制度的公共利益危机。其认为,《土地管理法》第45条第1款第5项在体系上属于公共利益列举的事项之一,但是在内容上却“以缩小征地范围为原理支撑”来确立其框架。在未来的实施性立法当中,应当聚焦成片开发建设中的各类主体及其法律关系。具体而言,其认为,实体上要遵循比例原则,程序上要遵循正当程序原则,充分保障被征地人的知情权、参与权和异议权,且在前期准备与征地审批过程中强化公共利益及必要性评估和审查。

 第二单元由山东大学法学院副院长李忠夏教授主持,本单元围绕“成片开发征收的必要性及其内涵”主题,东吴大学法学院教授暨公法研究中心主任胡博硯教授、Landesa农村发展研究所李平研究员、广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞教授、中国土地学会土地法学分会副主任委员岳晓武先生先后进行主题发言。

胡博硯教授首先从“大埔案”出发,简要介绍了我国台湾地区区段征收的概念、程序和历史演变。根据他的介绍,区段征收最初是与孙中山先生的“涨价归公”想法连接在一起,当时孙中山先生从德国人在青岛开发中所使用的征收概念受到启发,提出“涨价归公”的理论。具体落实到法律上,1930年代《土地法》制定的时候,区段征收被用在“一、实施国家经济政策。二、调剂耕地。三、国防军备。四、交通事业。五、公共卫生。六、改良市乡。区段征收,谓于一定区内之土地,须从新分段整理,为全区土地之征收者。”可是这个概念在流转中发生了变化,1950年代慢慢变成了“开发利益的共享”,基本上让人民去共享开发利益;到1977年台湾地区《平均地权条例》实施后,区段征收开始新设立了“抵价地征收补偿”制度。当时台湾地区有大幅的公共建设,区段征收制度开始被频繁使用。到了1990年代,整个概念变成了希望“公私协力”,借由这个区段征收方式来解决土地的问题。目前,在台湾地区,区段征收这个制度还是很有争议的,争议主要集中在公益性、必要性以及抵价地的价格计算和分配方面,因此也有许多声音认为区段征收是德国100年前的制度,已经过时,应当将其废除,避免再有大量的问题出现。胡教授建议大陆在成片开发征收的公益性、必要性判断方面,建构一个经济学上的公式,从而通过公式对各种利益进行衡量。

李平研究员认为,成片开发征收是木已成舟,势在必行的政策,尽管有一些硬伤,但并非一无是处,从我国台湾地区和韩国的城镇化建设经验来看,成片开发征收功不可没。有关成片开发问题的解决思路应是利益平衡。他认为中国已经处在反哺农村的时代,因此,成片开发的利益必须分享。具体来说,其提出了三点建议,首先要在目的、补偿、程序等三大法律板块之间动态调整;其次要项目封闭运行,严格预算管理,开发后的收入只能用于本区片的建设,不能把这个钱挪用搞其它的城镇建设;最后,农民可以选择区片综合地价补偿,也可以选择一定比例的留地安置进行补偿。

高飞教授主要就“成片开发”的认定标准进行了讨论。他提出了三个标准:首先,要明确区片内的公共利益项目必须占大多数的面积比例,同时应当保障公共利益用地项目先行;其次,可以适当引入集体经营性建设用地入市规定,对“成片开发”征地程序进行调整。比如,只有作为被征收人的农民集体的绝大多数(如80%)成员表决同意,才能通过“成片开发”的方式征收集体土地。最后,在“成片开发”征地时,以公益用地与非公益用地的比例为依据,适用不同的补偿标准。在“成片开发”征地时,对公益用地部分应按照征地补偿标准进行补偿,对非公益用地部分则应由征收补偿机关与被征收人就补偿标准进行协商,双方无法达成协议时,可参照相邻的集体经营性建设用地入市价格予以补偿。

岳晓武主任关于土地征收“成片开发”标准发表了几点意见。他指出,“为了公共利益需要”范围要大于公益性用地,“经营性”不一定等同于“非公共利益”,经营性项目也可能属于“为了公共利益需要”的范围。具体而言,其认为,成片开发征收应当符合以下五个标准:1)应该是在国土空间总体规划所确定的城镇建设用地范围内;(2)按照国土空间详细规划,区片内需要统一开发建设的公共管理与公共设施用地、公共交通用地等公益性用地面积占片区总用地面积比例,不低于百分之二十五(具体比例可以讨论,但不宜过高);(3)统一开发的片区土地面积应当有一定规模,县级城市原则上不低于7公顷,地级城市原则上不低于15公顷,省会城市、计划单列市和直辖市原则上不低于25公顷(具体面积标准可以讨论);(4)多数被征地的农村集体经济组织成员接受(比如2/3);(5)统一开发有利于土地集约节约利用,有利于城市公益设施公共设施建设和社会经济发展。

 在第二单元的自由讨论环节,苏大法学院土地法与公共政策研究中心主任程雪阳教授和中国政法大学法学院蔡乐渭副教授先后进行发言评论,最后由东南大学法学院顾大松教授进行了总结。程雪阳教授特别提到,经过他的分析,成片开发征收的制度框架是具有合宪性的。这种成片开发征收其实不仅包括商业,而且包括工业,现在东部以及京津冀的发达地区的产业正在进行腾笼换鸟、产业升级。如果在中西部地区不提供一个空间的话,那么这些产业就只能搬到东南亚、中东或一带一路沿线地区去了。但如果这些工业企业(当然也包括一些商业企业)能够进入到中西部地区,对于我们经济的发展,社会的发展,包括对中西部地区的人民来说,都是具有很强的公益属性。当然,确实也要对这种制度进行限制,如果界定过宽的话,成片开发征收的具体内容就会撑破该项制度的合宪性,变成了违宪的制度。

 第三单元由吉林大学法学院的李国强教授主持。围绕“成片开发征收具体制度的设计”议题,由中国政法大学民商经济法学院李蕊教授,浙江大学土地与国家发展研究院靳相木教授,中国政法大学法学院蔡乐渭副教授依次作主题发言。

李蕊教授针对成片开发征收的制度前提——农地转用管制制度进行了报告。她首先认为土地管制制度是成片开发征收的制度设计的原因之一。其次,她也指出农地转用管制改革是未来发展趋势,同时强调市场化并不意味着取消管制,而是如何改进并实现更好地管制。针对土地开发权以及建设用地指标,其提出应当区分三个类型:一类是新增建设用地的指标,这是自上而下,层层分配属于一种指令性配额,实际上具有身份性或是资格性的公权标的;第二类,通过土地的整治复垦产生的农用地的整理指标属于财产化的公权标的,第三类,对于闲置的宅基地和农村的建设用地进行整理复垦所形成的一个新增的耕地经过验收转为的建设用地指标,私权性是比较强。针对这三种指标和开发权,她认为应当建立一种具有弹性和民主的市场化管制,主要着眼于两个维度,一是激励性管制的构建;另一是要推进公共性管制的成长和发育,促进管制过程中的公众参与。最后,其认为,对于成片开发征收制度的完善,应当主要着眼于立法权的约束,在立法和具体项目实施过程中强化人大的角色。

靳相木教授的发言主题是成片开发征收的科学内涵及其法律表达。他认为,“成片开发”最后进入立法是各种观点巨大分歧的调和、折中的产物。现在各界对“成片开发征收”的争议,是个假问题,其本质是“土地利用总体规划确定的城市建设用地范围的土地是否可纳入征收范围”。围绕“成片开发征收”的争议掩盖了一种原本就存在的、更具本质意义的争议。如果“土地利用总体规划确定的城市建设用地范围”不纳入征收范围的话,就势必会形成集体土地所有权进入城市的格局,进而《宪法》第10条第1款的规定就可能会成为一纸空文,因此在讨论“成片开发”的合宪性问题时,不能离开“城市的土地属于国家所有”的规定而抽象讨论“公共利益”要求;其次,“成片开发”作为一个经济学概念,勉强有其科学性,是否符合“成片”的标准应当由市场说了算;如让其作为一个法学概念而植入土地征收法,由于我们幅员辽阔,各地经济社会发展条件、发展阶段和水平差异巨大,根本不可能找到一个全国统一的“成片开发”的法定量化标准,那若强行定义“成片开发”的法定量化标准,于法律制度建设实无益处;再次,在成片开发的具体制度形成方面,“成片开发”应成为中央和省级政府在征地审批过程中对“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”是否属于公共利益进行自由裁量的依据,应当属于行政主体内部的行政监督管理关系,而不应成为一种外部的法律关系,不应该成为司法审查的对象;最后,不能以公共利益占比来定义成片开发,因为这样一种做法实质陷入循环论证的窠臼,《土地管理法》第45条明确“成片开发”是公共利益的一种情形,其本意和逻辑就是以“成片开发”定义公共利益的,岂能反过来再诉诸公共利益占比来定义“成片开发”?自然资源部可以制定一个定性的标准,明确“成片开发”要实现单次连片征地的多功能性和公共利益导向,单次拟征收的土地应在同一个片区内,拟征收的土地应涵盖基础设施、教育、商业、住宅等多元化的用途组合等,而不应搞量化标准,不能搞比例标准。更加细化、具体的量化标准,应授权省级政府从各地城市发展实际出发制定。

蔡乐渭副教授的发言内容主要是关于土地征收中的公共利益问题。他首先梳理了我国土地征收领域“国家建设”向“建设”的演变。根据这种演变,这些年改革的目标是不断缩小征地范围。在其看来,土地征收中的公共利益问题会因为法律的修改而有所改进,但是不会因为法律的修改彻底解决。因为公共利益问题的解决在法律途径之外,靠法律本身难以有效解决。解决公共利益的问题,关键还是要看执政党和政府解决土地征收中公共利益问题的决心,同时必须要认识到政府征收土地的动力源头,一是土地财政问题,另一是GDP的考核问题即经济发展问题。为了有效地规范公共利益限缩土地征收的范围,就必须对这两个方面进行改革,降低地方政府征收的意愿。

 吉林大学法学院李国强教授主持本单元的自由讨论环节,苏大法学院土地法与公共政策研究中心主任程雪阳教授、浙江大学土地与国家发展研究院靳相木教授、北京大学法学院陈若英副教授、自然资源部老年科学工作者协会土地与环境专业委员会主任、原国家土地管理局规划司副司长郑振源教授先后进行发言评论,展开了热烈的讨论。

 针对靳相木教授的报告,程雪阳教授认为,首先,中国宪法第10条第1款规定的是“城市的土地属于国家所有”,而不是“城市的土地归国家所有”,或“城市土地国家所有”。其次,宪法第10条第1款并不意味着“所有的城市都应该在国有土地上建”,或者是“城市里面的土地都应该属于国家所有,或都必须属于国家所有”。近几年的宪法学研究表明,这个条款是有很大的解释空间,它需要随着社会的发展被重新理解和解释。而且当年的修宪者他也并没有明确表示,他们要把这个条款面向于未来使用,即便是根据历史原旨主义解释的话,其也应当被界定为是“1982124号通过的那一天,先把城市土地国有定下来,农村的事情慢慢解决”。从这几个方面来考虑,宪法第10条第1款的规定,不构成规划区内集体土地不经过征收直接出让的法律障碍,其既不要求城市必须建立在国有土地上,也不要求必须把规划区里面的地全部都变成国家所有的,而只是赋予国家通过征收、购买、互换、接受赠与等方式获得城市中部分土地的所有权。

靳相木教授回应说,他对于第10条第1款的认知,不完全是在宪法规定的层次上,宪法规定也是可以修改的。他认为,我国的土地制度产权制度太复杂了,国家土地所有权、集体土地所有权、国有建设用地使用权、集体经营性建设用地使用权等这么复杂的制度,大家搞不清,徒增交易成本。最好是坚持和贯彻宪法第10条“城市的土地属于国家所有”的规定,通过土地征收,把城市市区的土地都国有化,然后在使用权上建立起统一的产权制度,这可能是一个最简洁的、最能够带来中国长治久安的一种产权制度。对“宪法”第10条的理解,应当坚持这样一种价值观。

 对靳相木教授的发言,北京大学陈若英副教授评议说,现行的产权制度确实不如我们想象中或希望的那么清晰,那么的有效率;从权利清晰的角度来降低交易成本是可以理解的,但所有的土地规则,财产权规则都是根植于历史的,它是历史长期形成的。所以我们很难说出一种价值观,或者说我们认为的一种价值体系对既有的规则完全地重新设计,或者从经济学的角度设计一套特别高效的、从效率角度衡量是特别好的完美的制度。在商法和土地法领域都有这个特点。所以大家也不断的批判说现有制度不够好。可能商法和土立法都是这样,都来源于历史,它有很强的地方性,跟很多地方性的价值、社会规范、长期实践甚至习惯紧密相连,所以变革也是比较缓慢的、渐进的,很难或永远都没法满足我们对于效率的这种单一追求。

广东外语外贸大学土地法制研究院高飞教授也对靳相木教授的发言进行了回应,其认为,成片开发原来是一个经济学概念,现在已经进入了我们的《土地管理法》,那它就成了一个法律概念,需要明确其法律内涵。另外,如果成片开发完全由省政府自由裁量,那么法律授权自然资源部制定认定标准就没有意义了。成片开发一定不可能是纯粹的经济开发,只能把这个成片开发纳入公共利益来进行考虑,不仅程序要控制,而且实体也要控制,特别是不能用规划权取代了征收权,不能一规划为属于城市规划区,土地就变成国家所有。

蔡乐渭教授表示不能支持靳相木教授关于“成片开发征收的规定不是为了限制土地征收,而是为了给土地征收提供一个正当化的理由”的结论,理由有两个方面,其一,如果说是为了给土地征收提供理由的话,那么原来的为了公共利益可以征收土地的规定是最有理由的。因为它可以做最开放的一个解释,你现在把它列举化了,相对来说具体化了,反而使得地方政府征收土地的时候束手束脚了;另外,这次修订土地管理法的背景是社会呼吁对土地征收中的公共利益要进行具体化和缩小征地范围,这点不能否认。

靳相木教授回应说,首先,应当区分缩小征地范围和缩小征地规模,这是两个不同的事情。征地范围可以也应当缩小,但是征地规模不一定能缩小。其次,就像经济学可以定义价格弹性,但不可以定义弹性,同样法学可以定义成片开发征收,但不可以对成片开发的内容做定义,法学没有能力对成片开发的内涵进行定义。最后,即使承认国家土地所有权和集体土地所有权是两种不同性质的所有权,它们各自的适用范围和空间也是不同的,集体土地所有权适合于农业和乡村这种社会化、市场化程度相对偏低的社会领域。在工商业和人际关系具有高度的市场化、社会化、乃至国际化的城市,集体土地所有权不堪重负,因此应当国有化。学界和政府部门应当注意集体土地所有权进城的潜在社会危害性。

顾大松教授也就相关的争议点发表了自己的意见。其认为成片开发的标准是自然资源部在土地管理法授权要求制定,那么它制定出来这个载体是什么属性?是个规范性文件,还是用一个规章出台,还是等同于土地管理法的效力呢?如果说将来如果可诉的话,那么自然资源部这个标准法院是不是可以审查的?这一点应该讨论。

 最后李国强教授对本单元进行了总结。

 第四单元由广东外语外贸大学法学院副院长耿卓教授主持,围绕“成片开发征收与司法审查”议题,北京大学法学院陈若英副教授、广东外语外贸大学土地法制研究院于凤瑞副教授、苏大法学院土地法与公共政策研究中心主任程雪阳教授依次作主题发言。

陈若英副教授以《土地成片开发征收的司法审查——决策过程审查的视角》为题进行了发言。其认为,在制定“成片开发征收”规则时应考虑到司法审查问题。通过对现有的判决进行分析,可以发现法院在对征收行为进行审查是,基本上把公共利益等同于促进经济发展和符合法定程序,所以在公共利益方面,原告基本都是败诉的。因此可以发现,法院在实质上向地方政府让渡了自己对于公共利益实质性的审查权,以形式审查替代了实质审查。在其看来,法院在对公共利益进行审查时,实际上是对代理人自由裁量权的司法审查。地方政府在征收过程中采取策略行为时,代理人自由裁量权的行使不可避免,但法院对这种征收行为的审查,除了公共利益的实质性审查外,更为重要的是聚焦于征收决定的作出过程和实施执行过程,同时在审查标准上,要考虑如忠实义务的履行、利益冲突、欺诈、腐败,更好考察政府的勤勉义务履行情况,如审慎决策、信息公开等因素。

于凤瑞副教授围绕“成片开发征收决定公益目的的司法审查:比例原则的应用”主题展开阐述。她从目前搜集和整理的城中村改造相关判决中发现,法院在“公共利益”说理路径主要表现为四种,一是促进经济社会发展,等于公共利益;二是符合规划,三是符合法定程序,四是即便有商业开发,但也不否定项目的公益目的。针对这种情况,于教授认为,行政的专业性,司法应当贯彻国家发展政策、司法仍深深嵌入在地方政治当中等因素,都不应该成为法院消极审查的理由。而且《土地管理法》第45条中的“确需”二字事实上隐含“比例原则”,因此应当基于比例原则发展一种精细化的司法审查方法论来审查“成片开发征收”。具体来说,第一步应当审查成片开发征收目的是否正当,政府需要承担对公共利益进行具体化说明的义务,而不是这而不是泛泛地指出促进产业发展,促进经济社会发展。第二步是征收目的实现的有效性;第三步是征收目的实现的必要性,如果被征收人提出以集体建设用地入市的方式,是其权利侵害更小的措施,那么征收部门就需要承担举证责任,论证他在二者之间是如何进行选择的;第四步是公益目的与利益损失之间合乎比例的衡量。

程雪阳教授就“成片开发征收制度司法审查的尺度和方法”进行主题发言。其认为,司法机关对成片开发征收审查应当侧重于程序审查而不是实体审查。审查的重点应该放在具体的成片开发征收项目会不会导致第45条第1-4项所规定的具体公益项目征收条款,以及集体经营性建设用地入市条款,事实上被废弃或被虚置,而不是其他方面。同时,自然资源部应当以部门规章的方式来制定成片开发征收的标准,对于该规章,法院可以用比例原则进行审查,但比例原则的适用应采用司法谦抑的态度来进行,

 广东外语外贸大学法学院耿卓教授主持第四单元的自由讨论环节,陈若英副教授、李平研究员、程雪阳教授、靳相木教授、郑州大学中国土地法研究中心副主任王红建教授先后进行精彩发言。在自由讨论环节有与会人员问,在我国,法院能否单独就公共利益问题进行征收案件审理? 陈若英和程雪阳两位老师回答说,在202011号之前,《宪法》和《土地管理法》里面虽然有公共利益条款,当事人在诉讼中也会使用这些条款,但因为有原第43条关于“任何单位和个人进行建设,必须使用国有土地”规定的存在,所以公共利益条款没有办法在司法实践中独立适用,所以当事人(在律师的帮助下)主要是把这些条款作为一种策略性的工具来使用,而不是他的核心追求。不过,这个问题在202011号以后会变得很严重,因为根据新《土地管理法》的规定,征收是按照区片综合地价进行补偿,区片综合地价,比较低。这个时候,当事人就会以不符合公共利益为由拒绝征地,而且他会把这个策略性工具用足,因此应当引起重视。

 会议闭幕式由郑州大学中国土地法研究中心副主任王红建教授主持。广东外语外贸大学土地法制研究院陈小君教授做闭幕总结。

王红建教授认为,“成片开发征收”问题的解决需要公法和私法的融合,国情、现实和理想的融合,特别是需要理论界提供一些帮助与支持。希望这次的会议能够为“成片开发”立法和司法操作提供一定的建议。

陈小君教授认为,本次研讨会有两个核心词,一个是成片开发,另一个是公共利益。关于“成片开发”,大家从其客观性、国情要求以及宪法依据展开讨论。公共利益的问题,则从历史梳理出发,具体到分类、抽象、定义,大家对此展开了热烈的学术研讨,既有实体条款也有程序性问题;既有有正义的角度,也包括效率的立场;有讨论《土地管理法》的内容,也有讨论作为根本法的《宪法》的规定精神。本次会议设置了四个议题,但其间存在相互交叉关系。首先成片开发与公共利益以及宪法的关系;其次,成片开发的必要性和内涵方面,可行性的问题也是非常好的考虑视角;再次,在具体制度设计上,成片开发征收可能会面临增值收益分配、征收标准和成片开发标准的问题;最后,在法律规定模糊的情况下,“成片开发征收”问题的解决应当考虑法律权利与权力的标准、市场和政府的利益、国家集体和农民的关系等诸多因素作用。

 最后,原定于18:30结束的会议,因为会场讨论热烈,延迟到1920圆满闭幕。与会专家学者以及相关单位纷纷表示,本次会议非常成功,对进一步思考和完善成片开发征收制度,制定具体的成片开发征收标准可以提供有益的参考和样本。




苏大法学院宪法与行政法研究生杨扬、刘婕供稿