江苏省高级人民法院环境与资源庭陈迎副庭长谈我国土地征收的司法审查问题

发布者:范茜发布时间:2019-06-27浏览次数:59

2019年6月21日下午,我院及东吴公法与比较法研究所邀请江苏省高级人民法院环境与资源庭陈迎副庭长为我院的师生们作了题为“我国土地征收的司法审查问题”的精彩讲座,王克稳教授担任主持人。

首先,陈庭长介绍了目前土地征收行政案件的特点:案件数量多;诉讼类型过于复杂;受理、审理标准极不统一;矛盾化解极为困难;遗留问题多。

其次,陈庭长介绍了我国土地征收司法审查的背景。一是利益冲突明显。国家、地方政府、集体组织、农民、其他权利人的利益,形成了系统性与技术性两类利益冲突。其中系统性利益冲突主要有三个原因,从国家层面来说,降低经济社会发展成本是该冲突出现的政治因素,也是核心因素;地方土地财政则是经济因素,起到了一个催化的作用;土地的垄断供应则是系统性利益冲突的法律因素。二是法律规则庞杂而互相冲突。包括土地行政管理法律制度之间的冲突,土地管理法与物权法的冲突,土地管理法与国有土地上房屋征收补偿条例的冲突,以及土地管理法与相关政策的冲突等四个方面。其中尤其是关于征收决定的问题非常显著。三是社会需求脱节。目前的现实经济承载能力与道德层面的补偿要求差距太大,且建设用地市场需求的地区差异与土地征收指标的计划供应之间的剧烈冲突。例如在经济较为发达的地区,征收需求大,而指标却不够,造成了大量的非法用地。四是行政诉讼纠纷解决能力不足。

再次,陈庭长介绍了农村集体土地征收纠纷的主要类型,并指出了决定受案范围的主要因素。包括当事人的权利救济的需要和农民的权益保障问题;法律监督的需要及其合法性,司法需要对行政权进行制约;诉讼经济的问题,目前的诉讼数量巨大,法院负担很重,但大部分的诉讼却不能良好地保护当事人的利益,导致程序空转。

第四,陈庭长介绍了关于受案范围的问题。他提出,应然的受案范围包括征收行为、补偿行为、社会保障行为、强制行为、行政监督行为几种。其中,补偿问题是土地征收司法审查的核心问题,而社会保障行为是近几年新出现的问题,关系到征收之后的农民社保问题,行政监督则是农民保障自身利益的一个重要渠道。

第五,陈庭长指出了征收补偿所涉及的相关权益。首先是补偿内容的问题,这涉及到土地补偿费、安置补助费、地上附作物、青苗的补偿费。涉及的权利类型包括所有权和用益物权。其中,用益物权分为具有身份属性的用益物权,和普通的用益物权。比如,宅基地使用权是典型的具有非常强烈的身份属性的用益物权,是不可以流转出集体经济组织的。这类用益物权还包括土地承包权,承包权是不能流转的,流转的只能是经营权。这一分类可以用来判断征收的补偿标准是否合理。普通的用益物权依照等价有偿原则,而具有身份属性的用益物权则依照“生活水平不下降,居住有保障,长远生计有着落”的要求进行补偿。

第六,关于土地征收应遵循的原则,陈庭长提出了几点看法。一是征收法定原则,法院判案首先关注的就是有没有征地批文。违法征收的形式表现为未批就征,如协议征收;少批多征,如征地区域不明、补丁式征地;后批先征;以租代征等。因此,要想落实征收法定,就需要法律设定土地征收、确定征收条件、授予征收权限、规定征收程序等。二是公平合理原则。具体标准是合理与公平,这体现在不同村民之间的平等保护。将身份权与财产权相分离,在此基础上进行补偿。三是程序正当原则。首先应当区分几类程序,有些是与当事人的利益保障极为密切的,如知情权、参与权、表达权、决策权;有些则是保障行政效率的;还有一些是为了保障证据证明力的,与举证责任的分配相关。在司法审查中,也应当注意利益衡量问题,但衡平必须有底线,不能突破征收法定的原则,同时也要兼顾其他没有参与诉讼的人的利益以及社会成本的节约。

最后,陈庭长提出了对修改《土地管理法》的几点建议。王克稳教授对讲座进行了总结与点评,并建议同学们多多关注法官的思维,从不同的角度思考问题,部分老师与同学也就此话题与陈庭长进行了提问与交流,本次讲座圆满谢幕。


(供稿:余佳薇)